Eliminación y reducción de las obligaciones de informar, acorde a la significatividad de las operaciones

Las conclusiones de mi exposición fueron las siguientes:

• las obligaciones de informar deben ser establecidas por ley formal, delegando en la Administración sólo las cuestiones reglamentarias y formales;
• cuando las cargas son establecidas no en forma ocasional, sino permanente, deben respetar los principios de significatividad y subsidiariedad, requiriendo sólo la actuación de los particulares en circunstancias relevantes para la Administración y sólo en los casos en que ésta no pueda actuar por sí misma;
• asimismo, deben respetar la adecuada proporción entre los derechos de la Administración y los de los particulares, evitando interferir en la organización de los mismos y, eventualmente, resarciendo los costos que la actuación les ocasiona.

Es por ello que las medidas recientemente anunciadas por el Poder Ejecutivo Nacional en materia de deberes de información, eliminando ciertos regímenes y, en otros, estableciendo montos más acordes con la significatividad de las operaciones que no pueden sino ser acogidas con beneplácito.

Se revierte así la tendencia notoria a lo largo de las últimas décadas, no sólo en la República Argentina, sino en todo el mundo, en el sentido de incrementar la participación de las personas físicas y las organizaciones privadas en funciones netamente estatales, especialmente en lo que hace a la determinación y recaudación tributaria, como así también en el contralor de diversas actividades, como lo son las transacciones cambiarias y los movimientos de fondos.

Funciones delegadas o asignadas a las entidades financieras

Si nos remontamos a las últimas seis décadas en la República Argentina, en lo que hace a la actividad bancaria, hemos pasado de la actuación como agentes de retención del entonces impuesto a los réditos (hoy impuesto a las ganancias) sobre remuneraciones y pagos a beneficiarios del país y del exterior, a la existencia de impuestos que inciden sobre la casi totalidad de transacciones bancarias (como el impuesto sobre los débitos y créditos) y los regímenes de retención y percepción del impuesto sobre los ingresos brutos por acreditaciones en cuentas bancarias, que exigen una dedicación temporal permanente por parte de las entidades.

En el mismo lapso, en lo que hace a mecanismos de contralor e información las obligaciones se han incrementado, desde el simple control del cumplimiento de las obligaciones previsionales (establecido por ley en la década de 1950), hasta los complejos sistemas de información de transacciones económicas (establecidos en la década de 1980 a través de simples normas de la administración tributaria).

Así también se ha delegado en las entidades bancarias el contralor y seguimiento de las operaciones cambiarias, con mayor o menor grado de complejidad, según los vaivenes del mercado, desde un rígido control de cambios hasta épocas de relativa libertad de transacciones.

No es tampoco desdeñable la encomienda a las entidades bancarias y financieras en general del contralor de las transacciones en el marco de las regulaciones sobre lavado de dinero, que implican la puesta en marcha de complejos mecanismos de supervisión de las operaciones de la clientela.

Carga pública. Consecuencias

La carga pública, siendo una excepción, importa una verdadera limitación de la libertad personal garantizada por el artículo 17 de la Constitución Nacional que expresa: “Ningún servicio personal es exigible sino en virtud de ley o sentencia fundada en ley”, ratificado por el artículo 19 de la misma: “Ningún habitante de la Nación está obligado hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe”.

En algún caso aislado, los excesos estatales fueron neutralizados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como en el caso “Oliver” del 15 de octubre de 1969, pues, aun cuando ratificó la obligatoriedad de cumplimiento del régimen, impidió al organismo fiscal la aplicación de sanciones por su incumplimiento. A su vez, en el caso “Video Club Dreams”, la Corte validó la legitimación del sujeto de retención para cuestionar la validez de un tributo establecido por Decreto presidencial y declaró la inconstitucionalidad del mismo y, consecuentemente, dejó sin efecto la obligación de actuar como agente de retención.

Sobre el tema, las XXIV Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de la Capital Federal, del año 1994 (¡hace ya más de treinta años!), consideraron que el ejercicio arbitrario y exagerado de la delegación de funciones en contribuyentes y responsables desnaturaliza el sistema, toda vez que se vulneran dos principios: el de proporcionalidad – relación de medios a fin- y el de simetría que debe regir en la relación procesal entre el Fisco y el contribuyente, recomendando, entre otros aspectos, evitar que las normas de naturaleza formal interfieran en la organización administrativo-contable de los responsables.

El límite del sacrificio exigido a los particulares, modernamente denominado “principio de proporcionalidad”, hizo que, hace ya casi cuatro décadas, la DGI, entonces bajo la dirección del Dr. Pedro Pavesi, dispusiera a través de la Circular 916 del 29 de junio de 1970, que los requerimientos de información a terceros debían formularse “procurando que la exigencia irrogue mínimos inconvenientes en la hacienda del afectado”, resultando claro que la gratuidad es una consecuencia de la limitación de la carga.

El principio de razonabilidad, conocido en los Estados Unidos -en cuya Constitución no encontramos norma similar al artículo 28 de la Constitución Nacional Argentina- como “balance of convenience rule” (regla del equilibrio conveniente o racionalidad), en el criterio de la Corte Suprema de Justicia ” … debe entenderse como adecuación de las normas reglamentarias al fin que requiere su establecimiento y a la ausencia de iniquidad manifiesta, pues las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables porque los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran” (Fallos: 256-241; 299-428).

El “principio de interdicción de la excesividad” implica la prohibición de que la ley o la Administración, en el ámbito de su discrecionalidad, ordenen algo que pueda considerarse excesivo, exorbitante o desmesurado.

En el mes de octubre de 1998 en la realización de las XIX Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario (Portugal) se ha dicho “Donde la Administración tributaria no llega o lo hace mal, lo mejor es atemorizar al contribuyente mediante un sistema apropiado de sanciones…”.

Es por esto que el “Canadian Charter of Rights and Freedoms” especifica en su sección 8ª que cualquier requerido tiene el derecho de estar asegurado que la información de índole tributaria que se le requiera no será irrazonable en calidad y cantidad. Y la Sección 24 (1) especifica que el contribuyente titular de derechos y libertades, garantizadas por aquel ordenamiento, tiene el derecho de recurrir al Tribunal para obtener el remedio que considere apropiado y justo a las circunstancias que devienen de la inquisición informativa fiscal.

La experiencia de los Estados Unidos de América sobre la especie es ilustrativa. Si bien el Internal Revenue Service tiene poder para solicitar la información necesaria a fin de verificar la correcta formación de determinados hechos imponibles, existen en el ordenamiento legal de dicho país salvaguardias procesales para prevenir el abuso del ejercicio inquisitivo de información que limitan los poderes del Organismo. Los requeridos están garantizados por el arco protector de la Cuarta Enmienda Constitucional que asegura el derecho a que la información peticionada de orden tributario no será irrazonable en calidad y medida.

Con el mismo alcance en el informe preparado por la OCDE en el año 1990 caratulado “Droits et obligations des contribuables”, se especifica que algunas unidades políticas están conscientes de la importancia que reviste el dictado de medidas destinadas a proteger al contribuyente contra los abusos dentro del ejercicio del poder de requerir informaciones en forma continua.

Así también el Tribunal Constitucional Alemán tiene dicho en forma pacífica que el principio de proporcionalidad connota la prohibición de sobrecargar al afectado con requisitorias de información que para él representen una exigencia excesiva, porque corresponde parangonar las ventajas de dicha información con los perjuicios producidos al individuo, medio y fin que aparecen como dos variables que no pueden estar en evidente desproporción. Supone, en consecuencia, que han de ponderarse los bienes e intereses colectivos e individuales jurídicos en forma fundamental para determinar si están en una relación razonable.

Sea, pues, bienvenida, la aligeración de las cargas personales.

(*) Abogado tributarista